2013-04-15

Начало XXI века отмечено обострением ряда глобальных проблем, среди которых особое место занимает проблема охраны окружающей среды. Значительное место в решении экологических проблем в последние годы принадлежит Европейскому Союзу. В этой статье рассмотрены основные направления политики Евросоюза в решении экологических проблем, выделены этапы экологической политики и дана их характеристика.

Крупнейшим регионом, оказывающим влияние на мировую экологическую политику, является Европейский Союз (ЕС). Современный Европейский Союз — это единственная из всех ныне существующих групп государств, возникших в процессе региональной экономической и экологической интеграции, которая максимально приблизилась к стадии полной интеграции .

Однако экологические проблемы, стоящие сегодня перед Европейским Союзом, и состояние окружающей среды в странах ЕС нельзя охарактеризовать однозначно. Несмотря на предпринимаемые усилия, в состоянии лесов и поддержании их биологического разнообразия прогресса практически не наблюдается. Площади лесов на территории ЕС в 1990-е годы увеличились на 10 %, но более половины всех лесов Европы испытывают серьезные последствия подкисления почв, загрязнения, засух и лесных пожаров. В странах Центральной и Южной Европы ощущается нехватка чистой питьевой воды. Более чем в половине крупных городов ЕС имеет место чрезмерная эксплуатация ресурсов грунтовых вод, а многие страны отмечают их существенное загрязнение нитратами, пестицидами, тяжелыми металлами и углеводородами. Заметно ухудшилось состояние прибрежных экосистем и акваторий, особенно в Северной Европе, а также в странах Средиземноморья.

Тенденции, наблюдаемые в ЕС, заставляют задуматься над такими сложными теоретическими вопросами, как формирование экологической политики в целях сохранения и восстановления окружающей природной среды Европы. Предполагается, что в Проекте Конституции ЕС, где вопросам экологической политики отводится важная роль, политика в области окружающей среды должна быть направлена на достижение следующих целей: защита и улучшение качества окружающей среды; охрана здоровья человека; разумное и рациональное использование природных ресурсов; международное сотрудничество по выработке мер, направленных на решение как региональных, так и общемировых экологических проблем.

Экологическая политика ЕС должна учитывать разнообразие экологических проблем в разных регионах Евросоюза, а также потенциальную выгоду и издержки от принимаемых действий или бездействия, основываться на предосторожности и превентивных действиях, стимулировать сбалансированное экономическое и социальное развитие регионов ЕС. Европейские законы и программы действий в области окружающей среды принимаются после консультаций с Комитетом регионов, экономическим и социальным Комитетами. Страны-члены должны финансировать и применять принятую ЕС политику в области окружающей среды .

Европейский Союз в последние 50 лет осуществлял собственную политику в области охраны окружающей среды. Были проведены значительные по масштабу мероприятия природоохранного характера, создана правовая база для регулирования и координации экологической деятельности государств-членов, разработаны и внедрены новые подходы к защите и улучшению качества окружающей среды. ЕС в настоящее время является одним из мировых лидеров в сфере международного природоохранного сотрудничества. При этом экологическая политика и деятельность ЕС в целом неразрывно связаны с глобальными мероприятиями в сфере защиты окружающей среды, в том числе проводимыми под эгидой ООН.

Защита окружающей среды является одним из приоритетных направлений деятельности ЕС наряду с другими направлениями интеграции. ЕС обладает широкой компетенцией в области охраны окружающей среды, в этой сфере издается значительное количество общеевропейских нормативных актов. ЕС обладает также необходимыми полномочиями на осуществление международного сотрудничества в экологической сфере и в области окружающей среды.

Однако так было не всегда. Изначально Римский учредительный договор 1957 года не предоставлял ЕС полномочий в области охраны окружающей среды. Мероприятия ЕС в тот период лишь косвенно затрагивали данную сферу и осуществлялись для достижения иных экономически и социально значимых целей. Природоохранная деятельность осуществлялась факультативно. Однако к началу 1970-х годов, в связи с обострением экологического кризиса в Европе, возникла необходимость осуществления экологических мер на уровне ЕС. В 1970-х годах на заседании глав государств ЕС были приняты решения о развитии деятельности организации в сфере защиты окружающей среды. Следует выделить пять этапов формирования экологической политики Европейского Союза .

Первый этап (1957-1971 годы). Этот этап характерен отсутствием у ЕС правовой компетенции в сфере окружающей среды. На этом этапе проводились лишь единичные факультативные мероприятия. Первоначально «окружающая среда» не была выделена Римским договором 1957 года как сфера общеевропейской интеграции. Однако вопросы экологии определяли границы правового регулирования создания общего рынка стран ЕС, что, например, отражается в статье 36 Договора, которая позволяет государствам-членам вводить ограничения на импорт, экспорт, транзит в товарном обороте по соображениям экологической безопасности. В целом, несмотря на отсутствие общей политики в данной сфере в указанный период, институты ЕС были подготовлены к расширению своей деятельности в экологическом направлении.

Второй этап (1972-1985 годы). Для этого этапа характерно проведение начальных мероприятий по защите окружающей среды странами ЕС, появление первых программ действий в этой сфере, начальным развитием правового регулирования в области экологии. В 1972 году Совет глав правительств стран-членов ЕС принял решение о расширении компетенции ЕС, в том числе в области окружающей среды. Однако в первичное право ЕС изменения внесены не были. Все решения в новой сфере деятельности принимались через статьи Римского договора 1957 года, которые позволяли для достижения целей ЕС предпринимать действия в сферах, не обозначенных в учредительном договоре. Подобное расширение компетенции получило название «эффект перелива». Регулирование новой области интеграции проводилось в основном путем издания Директив — актов гармонизации права государств-членов. Евросоюз присоединился к ряду важнейших международных конвенций по охране окружающей среды, например, Конвенции об охране дикой флоры и фауны и природных мест обитания в Европе (1979), Международному соглашению по тропической древесине (1983), а также Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979). Второй этап прошел под знаком становления политики Сообщества в отношении окружающей среды и разработки основных способов ее правового регулирования.

Экологические проблемы, стоящие сегодня перед Евросоюзом, и состояние окружающей среды в странах ЕС нельзя охарактеризовать однозначно

Третий этап (1986-1991 годы). Этот период можно охарактеризовать как этап закрепления компетенции в области охраны окружающей среды за институтами ЕС. Единый Европейский акт 1986 года внес изменения в Римский договор 1957 года. В нем были определены цели и задачи, принципы и направления политики ЕС и в области охраны окружающей среды. В отношениях между ЕС и государствами-членами в сфере охраны окружающей среды был внедрен принцип субсидиарности. Данный принцип означает, что ЕС осуществляет свою деятельность в области экологии в той мере, в которой цели экологической политики могут быть реализованы на уровне ЕС лучшим образом, чем отдельными государствами-членами. Во вторичном праве наблюдается рост правового регулирования природоохранной деятельности на основе регламентов — актов экологического законодательства государств-членов. Одновременно продолжалась деятельность по согласованию законодательных основ государств-членов, в частности в области охраны почв и защиты окружающей среды от химического загрязнения. В этот период первостепенное значение для Сообщества имели вопросы внедрения системы оценки возможного воздействия на окружающую среду, мониторинга, распространения экологической информации и обеспечения доступа общественности к ней и, особенно, финансирования природоохранных мероприятий. На третьем этапе процесс становления политики ЕС в отношении окружающей среды в основных чертах завершился.

В целом, на первых этапах мероприятий по защите окружающей среды, за период с 1972 года было принято около 200 законодательных актов, регулирующих проблемы промышленных отходов, загрязнения воды и воздуха. Характерной чертой этого периода был вертикальный и секторальный подход к экологическим проблемам, на нем базировались первые программы действий ЕС в области зашиты окружающей среды.

Четвертый этап (1992-2002 годы). Это этап совершенствования экологической политики сообщества. В целом, за это время были обозначены основные рамки текущей экологической политики за счет институционального закрепления вопросов экологической политики и проблем окружающей среды в Договорах ЕС. Цели и задачи политики ЕС в отношении окружающей среды были сформулированы следующим образом: сохранение, защита и улучшение состояния окружающей среды; забота о защите здоровья людей; достижение рационального использования природных ресурсов; содействие на международном уровне мерам, направленным на решение региональных и глобальных проблем охраны окружающей среды. К мероприятиям ЕС стал применяться «горизонтальный» подход, главным принципом которого является учет всего спектра отраслей, вызывающих загрязнения окружающей среды.

Пятый этап (с 2003 года по настоящее время). В последние годы экологическая деятельность ЕС осуществляется на основе экологической компетенции, предусмотренной статьями Договора ЕС. Экологическая деятельность неразрывно связана с другими направлениями деятельности ЕС.

На современном этапе в ЕС проводится совершенствование правового регулирования охраны окружающей среды. В частности, обновлению подверглись акты, закладывающие правовую базу системы сбора и обработки экологической информации, мониторинга окружающей среды, экологической сертификации, проведения оценки воздействия на окружающую среду, механизма финансирования экологических мероприятий. Предпринимаются попытки кодификации многочисленных норм в области экологической стандартизации и сертификации.

Важным элементом реализации экологической политики в Европе является включение проблем защиты окружающей среды в проект Конституции ЕС, несмотря на то, что он был отклонен референдумами ряда ведущих стран-участниц ЕС.

Ухудшение экологической ситуации на территории Европы происходит под воздействием ряда экономических и правовых факторов. Они действуют в различных сферах и различны по масштабам своего воздействия и серьезности последствий. Среди этих факторов: макроэкономическая политика, ведущая к экстенсивному использованию природных ресурсов; инвестиционная политика, ориентированная на развитие эксплуатирующих природные ресурсы секторов экономики; неэффективная секторальная политика, а именно в топливно-энергетическом комплексе, сельском и лесном хозяйстве; несовершенная законодательная база; отсутствие эколого-сбалансированной долгосрочной стратегии; недостаточный учет косвенного эффекта от охраны природы; существование действенного стимула в виде получения значительной и быстрой прибыли от чрезмерной эксплуатации или продажи природных ресурсов, таких как нефть, газ, лес и руда .

Эти факторы порождают такие комплексные проблемы окружающей среды, как: парниковый эффект и вызываемое им глобальное потепление; кислотные дожди и соответствующие загрязнения водной среды в озерах; накопление в окружающей среде токсичных веществ и радиоактивных отходов.

Немалую проблему составляет расширение ЕС. На сессии Европейского Совета в Копенгагене в июне 1993 года были одобрены показатели, которых страны-кандидаты должны были достичь в обязательном порядке, чтобы преодолеть так называемый экологический разрыв. Для этого были созданы соответствующие финансовые инструменты и выделены значительные ресурсы , в том числе по программам ФАРЕ (Программа содействия странам Центральной и Восточной Европы) и САПАРД (Программа повышения конкурентоспособности сельского хозяйства стран Центральной и Восточной Европы). В целом, за последние годы диапазон инструментов экологического направления европейской политики значительно расширился. Ключевые финансовые инструменты стали доступны благодаря программе LIFE (финансирование проектов по окружающей среде), фонды которой поддерживают проведение мероприятий и осуществление проектов по защите окружающей среды стран-участниц ЕС, а также на определенных условиях выделяются и третьим странам.

Дополнительное экономическое содействие экологическим проектам оказывает Европейский инвестиционный банк.

Согласно Амстердамскому договору 1996 года принципами экологической деятельности Евросоюза являются:

• принцип упреждающего действия, согласно которому деятельность сообщества направлена на предупреждение, профилактику загрязнения или иного ущерба окружающей среде, угроза нанесения которого должна быть учтена заранее до принятия решения;
• принцип предосторожности, в соответствии с которым недостаток результатов научных исследований по конкретной проблеме не может являться причиной отмены или отсрочки мероприятий ЕС по профилактике загрязнения окружающей среды; не всегда можно с большой точностью предсказать негативное влияние на окружающую среду, но даже и в таких случаях при наличии гипотетической возможности экологического нарушения необходимо применять соответствующие природоохранные меры;
• принцип ликвидации последствий и возмещение ущерба окружающей среде, который обязывает в случаях невозможности избежать ущерба — минимизировать его, ограничить масштаб его распространения и затем устранить его в кратчайшие сроки;
• принцип, согласно которому виновник ущерба оплачивает его возмещение, то есть расходы на превентивные меры, очистку и компенсацию за загрязнения ложатся на его виновников; этот принцип отражает тенденцию предпочтения методов финансового стимулирования, разработанных на рыночной основе, более эффективных, чем методы административного характера или запреты.

В основе этих принципов лежат положения, общие для всех государств-членов ЕС: сходство многих экологических проблем в европейских государствах; обязательность выполнения совместно принятых решений; стремление к унификации мероприятий по борьбе с загрязнениями; согласованные и единые позиции на международных переговорах.

Масштабность экологических проблем и то количество сфер, которые они затрагивают, отражается в функционировании институтов Евросоюза: Еврокомиссии, Европарламента, Европейского суда, Счетной палаты и пр. .

Существует и специальный орган, занимающийся вопросами окружающей среды, — Европейское агентство по окружающей среде, учрежденный Регламентом 1210/90, который одновременно является также и уставным документом учреждения. Фактически, Агентство начало функционировать с декабря 1993 года, его штаб-квартира определена в Копенгагене. Статья 20 Регламента возлагает на Агентство ряд важных функций в области проведения экологической политики — это участие в контроле над внедрением экологического законодательства Союза, разработкой стандартов «эко-лейбл», учрежденной Регламентом 880/92 от 23 марта 1992 года, усовершенствование критериев оценки воздействия на окружающую среду, предусмотренных Директивой 85/337/ЕЭС. Статья 19 Регламента говорит о том, что в деятельности Агентства могут принимать участие не только государства-члены ЕС, но и другие страны, разделяющие подход Сообщества и государств-членов к деятельности Агентства (это, в частности, открывает широкий горизонт возможностей для взаимодействия Российской Федерации и ЕС). Вопросы экологической политики координирует Комиссар по вопросам охраны окружающей среды Комиссии ЕС.

Основными административными инструментами европейской экологической политики являются такие нормативные акты и документы, как конвенции и директивы, а также регламенты . Конвенции, особенно принимаемые под эгидой ООН, являются важным инструментом глобальной экологической политики. Под действие конвенций попадает огромное количество областей, в том числе природные ресурсы и опасные для окружающей среды виды человеческой деятельности. В сферу, регулируемую этими документами, входят климат и атмосфера, моря и океаны, леса и пустыни, биологическое разнообразие в целом и исчезающие виды в частности.

Относящиеся к вторичному праву ЕС директивы являются также важнейшими инструментами экологической политики. Одними из ключевых актов являются Директива Совета 85/337/ЕЭС от 27 июня 1985 года по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду и уже упоминавшийся выше Регламент Совета ЕЭС 1210/90 от 7 мая 1990 года об учреждении Европейского агентства по окружающей среде и Европейской сети информации и наблюдения за окружающей средой. В частности, в этой директиве нашло отражение стремление ЕС к вовлечению экономических акторов и гражданского общества в дело защиты окружающей среды.

Директива 85/337/ЕЭС оказала огромное влияние как на международно-правовое сотрудничество в области окружающей среды, так и на экологическое законодательство различных стран, которые вовсе не являются членами Евросоюза. Основная идея принципа превентивных действий Директивы в том, что действия по охране окружающей среды должны проводиться заблаговременно и быть направлены на устранение непосредственного неблагоприятного источника и недопущение его появления. Именно в связи с этим согласно статье 1 Директивы любой государственный или частный экономический проект, способный повлиять на окружающую среду, должен пройти соответствующую экспертную экологическую оценку. Директива содержит критерии для подобной экспертной оценки (статья 3), кроме того, приводятся типы проектов, оценка которых обязательна, а также типы проектов, для которых государства-члены могут ввести обязательность оценки. Серьезное внимание в документе уделяется такому аспекту, как распространение экологически значимой информации и учет заинтересованного общественного мнения.

С 1990-х годов в экологической политике Евросоюза обозначился отход от прямого администрирования к более гибким, в том числе включающим рыночные элементы, механизмам (например, к торговле квотами выбросов парниковых газов и к элементам партиципативного управления, основанным на принципе «разделенной ответственности» между участниками — правительством, бизнесом, общественностью, потребителями). Более того, по Орхусской конвенции, подписанной в 1998 году, частные граждане также должны быть включены в природоохранную деятельность, задействованы в процессах подготовки, мониторинга и контроля за нарушением экологических норм. Граждане имеют право на информацию, право на участие в подготовке правовых актов, право обращаться в суд по вопросам защиты окружающей среды.

Гибкие рыночные механизмы эффективны для применения во всех приоритетных областях экологической политики: в борьбе с изменением климата и за сохранение биологического разнообразия, в защите окружающей среды и здоровья человека, в обеспечении устойчивого использования природных ресурсов. Таким образом, рыночные инструменты стимулируют производителей и потребителей на смену поведения в пользу экологически эффективного использования природных ресурсов, а также развитие и разработку инновационных природосберегающих технологий. Помимо этого, предлагаемые механизмы отвечают целям устойчивого развития и Лиссабонской программе.

Экологическая политика остается важнейшим направлениям деятельности Евросоюза. В этой области сформирована обширная система экологического законодательства, нормы которой успешно реализуются на практике

Опираясь на доклад Европейского агентства по окружающей среде, можно привести следующую классификацию современных действующих рыночных инструментов: торговые разрешения, введенные для снижения выбросов (например, квоты на выбросы СО2) или экономии природных ресурсов (например, квоты на вылов рыбы); экологические налоги, введенные для изменения цен и, таким образом, политики потребителей и производителей; экологические взносы, введенные, чтобы полностью или частично покрыть расходы на экологические службы, меры по сокращению загрязнения водных ресурсов, на захоронение отходов; экологические субсидии и льготы, созданные для стимулирования развития новых технологий, создания новых рынков экологических товаров и служб, а также для поддержки достижения высоких уровней защиты окружающей среды компаниями; схемы ответственности и компенсации, цель которых — обеспечить адекватное возмещение последствий деятельности, опасной для окружающей среды, а также расходы на предотвращение и восстановление ущерба.

Практический опыт наглядно показывает, что наиболее эффективно использовать комбинацию этих инструментов. При этом доля использования рыночных инструментов значительно возросла с середины 1990-х годов, особенно это касается налогов, взносов и торговых разрешений. Большинство мероприятий не выходили за рамки ЕС, включая десять новых стран-участниц, ассоциированных и переходных государств Центральной и Восточной Европы. Размеры оплаты и взносов за загрязнения воды и воздуха исчислялись в соответствии со способностью каждой из этих стран платить. Некоторые страны добровольно согласились ввести налоги на отходы и использование ресурсов.

Скандинавские страны и Нидерланды, ранее всех начавшие использовать экологические налоги, до сих пор остаются на лидирующих позициях по этому вопросу. Германия и Великобритания достигли значительного прогресса в этой области с середины 1990-х годов. Зачастую, если реформа экологического налогообложения на федеральном уровне находится в зачаточном состоянии, на региональном уровне идет активное внедрение экологического налогообложения (Фландрия и Каталония). За последние годы значительно увеличилось количество налогов на СО2, на серу в топливе, на захоронения отходов и на сырье, ряд налогов на готовую продукцию. Лишь небольшое количество налогов, такие как налог на свалки отходов, пошлины на разработку песка, гравия, камня, осталось неизменным (Великобритания).

В ЕС торговля квотами на выбросы СО2 ведется на самом высоком политическом уровне. Торговая схема начала функционировать с января 2005 года. В ряде стран ЕС действуют схожие модели торговли квотами: в Германии и Великобритании — на СО2, в Нидерландах — на ЫО/, в Эстонии, Исландии, Италии и Португалии — на вылов рыбы. С 2010 года планируется расширение торговли сертификатами на электричество, вырабатываемое безопасными для окружающей среды альтернативными источниками, а также введение единой ценовой политики согласно Водной рамочной директиве Евросоюза, единой системы дорожных взносов. Многообразие использования эффективных рыночных инструментов и их роль в экологической политике в последующие годы будет возрастать, а использование экологических налогов, льгот и субсидий станет общим для всех членов Европейского Союза политическим инструментом, наряду с тем, что каждая страна индивидуально будет вводить дополнительные элементы экологического налогообложения.

В целом, экологическая политика остается важнейшим направлениям деятельности Евросоюза. В этой области сформирована обширная система экологического законодательства, нормы которой успешно реализуются на практике. Следует признать, что Европейского Союза является мировым лидером в проведении экологической политики, успешно решающим многие экологические проблемы континента и мира в целом.

1. Журнал СОК №10/2019. Программа лояльности NAVIEN PRO
2. Журнал СОК №11/2019. Viessmann вывела на рынок энергоэффективный электрический котёл Vitotron
3. Журнал СОК №11/2019. Электрические кабельные тёплые полы: современные решения и рыночные тенденции
4. Буторина О.В., Борко Ю.А. Расширение Европейского Союза и Россия. — М.: Деловая литература, 2006.
5. Проект Конституции ЕС.
6. Гусев А.А. Основные направления и этапы формирования экологической политики Европейского Союза.
7. Гусев А.А. Экологические проблемы в проекте Конституции ЕС // Полис, № 1/2009.
8. Гусев А.А. Современная экологическая политика. — М.: ИМЭМО РАН, 2006.
9. Шмелев Н.П. Европа вчера, сегодня, завтра. — М.: Институт Европы РАН; Экономика, 2002.

кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Российского университета дружбы народов

Аннотация:

В статье анализируется история формирования функций международного экологического управления в Европейском Союзе. Рассматриваются основные этапы формирования экологической политики и права в Евросоюзе. Дается оценка роли в этом процессе Единого европейского акта 1986 г. Доказывается, что впервые принцип субсидиарности был введен в практику ЕС применительно к области экологической политики. Перечисляются основные принципы экологического права Европейского союза, его цели и задачи. Исследуются проблемы соотношения наднационального элемента в деятельности Европейского Союза с государственным суверенитетом и функционированием отдельных главных органов ЕС на основе координации. Приводятся основные достижения в области экологической политики ЕС, констатируется, что главным препятствием на пути достижения положительных результатов экологической политики Европейского Союза являлись различия в уровне строгости экологических стандартов в различных государствах-членах, которые оказывали и продолжают оказывать влияние на торгово-экономические связи. Делается вывод о том, что для того, чтобы ЕС оставался лидером в области решения экологических проблем, ему предстоит еще сделать немало для гармонизации национального экологического законодательства государств-членов. Большое внимание в статье уделяется вкладу суда ЕС в формирование и развитие экологической политики и право Евросоюза.

Ключевые слова:

международное управление, экологическая политика, наднациональность, экологический стандарт, государственный суверенитет, международная торговля, глобальное изменение климата, отходы.

Прежде всего, хотелось бы отметить, что в последние годы сотрудники кафедры международного права РУДН в составе различных авторских коллективов приняли самое активное участие в подготовке и издании целого ряда учебников и учебных пособий, в которых тщательно и всесторонне анализируются различные аспекты права Европейского Союза. В 2010 г. было опубликовано учебное пособие «Правовые основы экономического и социального регулирования ЕС» под редакцией А.О. Иншаковой . В 2012 г. сотрудниками кафедры был подготовлен учебник «Основы европейского интеграционного права» под редакцией А.Х. Абашидзе и А.О. Иншаковой , а в 2013 г. ряд сотрудников кафедры принял участие в написании учебника «Право Европейского Союза» под редакцией А.Я. Капустина . Автору настоящей статьи также приходилось обращаться к проблематике экологического права Евросоюза в 2010 г. в связи с попыткой дать периодизацию истории развития этого права .

В настоящей статье будет предпринята попытка в самом общем виде очертить элементы международного экологического управления в практике Европейского Союза.

Сразу подчеркнем, что Европейский Союз создал одну из самых сильных и наиболее инновационных систем мер и мероприятий по защите окружающей среды в мире. В разработке политики Евросоюза сегодня экологическая политика занимает по своему весу равные позиции с экономической политикой. Несмотря на разнородный состав членов Европейского Союза, ему удалось выработать общую платформу по таким экологическим проблемам, как изменение климата, регулирование оборота химических веществ, биобезопасность и др. И это несмотря на все трудности, с которыми пришлось встретиться государствам-членам Европейского Союза из-за дисбаланса в международной торговле, вызванного действием различных экологических стандартов в областях, имевших преимущественно трансграничный характер . Сегодня можно утверждать, что практика ЕС в экологической сфере является образцом для других государств и регионов. За всем этим стоит политическая воля и поддержка со стороны гражданского общества. С годами были созданы правовые основы, позволяющие ЕС вырабатывать меры по защите окружающей среды.

ЕС представляет собой важную модель для изучения, являясь наиболее развитой международной региональной организацией со всеобъемлющим режимом экологической политики и международного экологического управления.

Начиная с 1992 г., когда состоялась Конференция ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, ЕС стал играть особенно большую роль в продвижении международных экологических соглашений, стимулируя их подписание и ратификацию государствами-членами. В результате своего расширения сегодня Евросоюз формирует экологическую политику от Балтийского до Эгейского морей. Вступающие в ЕС новые государства должны переносить в свое национальное законодательство правила директив и иных источников экологического права ЕС, известных как экологическое законодательство ЕС.

Римский договор 1957 г., учредивший Европейское Экономическое Сообщество, первоначально не содержал указания на область охраны окружающей среды. Рождение экологической политики ЕЭС принято связывать с 1972 г., когда под впечатлением от итогов работы Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды в организации стали приниматься экологические Программы (всего в ЕЭС их было принято 3). В течение последующих десяти лет в ЕЭС было принято более 20 директив, охватывающих загрязнение воздуха и воды, управление отходами, уменьшение шума, защиту исчезающих видов флоры и фауны, оценку экологических последствий и другие проблемы.

Следующей вехой явился Единый европейский акт 1986 г., который добавил в Римский договор новый раздел, формально определивший цели и процедуры ЕЭС в области экологической политики и призвавший к «сбалансированному росту» путем интеграции экологической политики в другие области принятия решений. Единый европейский акт впервые отнес проблему сохранения окружающей среды к сфере интересов Сообщества.

Следующие принципы экологической политики и права Европейского Союза были закреплены в Едином европейском акте: предосторожности, предотвращения ущерба окружающей среде, ликвидации ущерба окружающей среде путем устранения в приоритетном порядке его первопричины, «загрязнитель платит» (п. 2 ст. 130 r). В этой же статье предусматривалась интеграция требований, связанных с сохранением окружающей среды, в другие сферы .

Следует отметить, что Акт закрепил принцип субсидиарности исключительно для экологической политики ЕС. Политика в области окружающей среды, как отмечает П.А. Калиниченко, стала своего рода «полем экспериментов», сферой, в которой принцип субсидиарности проходил свою апробацию и только впоследствии был распространен на другие политики ЕС .

В дальнейшем были Маастрихтский договор, Амстердамский договор и, наконец, Лиссабонский договор, покончивший с тремя опорами, учрежденными первыми двумя. В Лиссабонском договоре впервые было провозглашено, что борьба с изменением климата является одной из целей ЕС.

В рамках Европейского Союза в настоящее время основными структурными подразделениями, участвующими в выработке экологической политики, являются: Европейский Совет, Совет Министров, Европейская комиссия, Европейский парламент и Суд ЕС. Имеются также вторичные учреждения, в число которых входит Европейское Агентство по окружающей среде.

Наиболее важные решения, формирующие экологическую политику ЕС, принимаются на встречах глав государств-членов в рамках Европейского Совета; а более конкретные решения – на заседаниях Совета Министров по окружающей среде. Все принимаемые директивы должны быть имплементированы в национальное законодательство государств-членов в течение двух лет. При этом Лиссабонский договор ликвидировал право вето у государств-членов. Начиная с Единого Европейского Акта 1986 г., который впервые ввел квалифицированное большинство в голосование по некоторым экологическим вопросам, число таких проблем, решение по которым принимается квалифицированным большинством голосов, неизменно расширялось.

Что касается Европейской Комиссии, то начиная с 2014 г. число комиссаров должно будет составлять две трети от числа государств-членов. В задачи Комиссии входит инициирование принятия законодательства ЕС и контроль за его соблюдением. Комиссия также уполномочена вести переговоры от имени Евросоюза о заключении международных договоров .

В период с 2002 по 2012 гг. приоритетными областями деятельности Еврокомиссии являлись: изменение климата, природа и биоразнообразие, окружающая среда, здоровье и качество жизни, а также природные ресурсы и отходы.

Европейский парламент избирается непосредственно избирателями в каждой стране и стремится отражать разнообразные интересы политических партий и группировок по всей Европе. Именно Парламент утверждает или отклоняет проекты законов, поступающие из Еврокомиссии. При этом, Европейский Парламент не обладает правом законодательной инициативы.

Особенно следует отметить Суд ЕС, который внес большой вклад в развитие и становление экологического права ЕС. Начиная с конца 70-х гг. ХХ в., решения Суда Европейских сообществ стали служить утверждению экологического направления в качестве одного из основных в деятельности ЕЭС. Можно отметить два прецедентных решения по делам, возбужденным Комиссией против Италии в связи с тем, что последняя не приняла мер к реализации положений директивы, касающейся чистящих средств, и директивы о содержании серы в определенных видах жидкого топлива и тем самым нарушила ст. 100 Римского Договора. Существенным вкладом Суда ЕС в формирование экологической политики следует признать его решение позволять государствам-членам сохранять в качестве действующих те законы, которые по своим требованиям превышают общесоюзные стандарты.

Оставив за рамками настоящего исследования вопрос о том, является ли ЕС международной межправительственной организацией, который уже долгие годы обсуждается в среде ученых, обратимся к оценке Евросоюза как многоуровневой системы управления в сфере охраны окружающей среды .

Еврокомиссия и Парламент могут рассматриваться как наднациональные органы, в то время как Совет по-прежнему остается межправительственной структурой .

В ЕС действует принцип субсидиарности, согласно которому решения принимаются на уровне Союза только тогда, когда они не могут быть более эффективными на уровне отдельных государств-членов.

Одной из главных задач, стоящих перед ЕС, было найти способы размещения различных уровней экологических обязательств и регулирования без ослабления конечных целей. Это особенно остро ощущается при каждом новом расширении членского состава ЕС. В качестве примера можно сослаться на введенный ЕС в 2008 г. налог на эмиссию воздушными судами «парниковых» газов, а также установление новых экологических требований к выхлопным газам легковых автомобилей. Аналогичная ситуация наблюдалась и при решении сократить на 8 % объемы выбросов «парниковых» газов согласно Киотскому протоколу 1997 г. в период с 2008 по 2012 гг. по отношению к уровню 1990 г., а также обеспечить в энергоснабжении ЕС к 2020 г. 20 % возобновляемых источников энергии.

ЕС находится на переломном этапе своей эволюции. Без сомнения, ЕС добился больших успехов на пути к защите окружающей среды в течение последних четырех десятилетий и в настоящее время вступил в новую фазу формирования и осуществления экологической политики. Спустя несколько десятилетий после введения достаточно детализированных экологических директив и предписаний, ЕС после Маастрихтского договора в 1992 г. начал пересматривать свой подход, сделав акцент на принципе субсидиарности. В ответ на требования государств-членов предоставить большую свободу в реализации экологического законодательства ЕС, Еврокомиссия сделала свой выбор в пользу долгосрочных широких директив, опирающихся на принципы устойчивого развития. Она также способствовала внедрению новых инструментов политики, таких как торговля выбросами, соглашения о совместном использовании и маркировки для улучшения экологических показателей и рентабельности. Она также поддержала Киотский протокол, разработала первую в мире схему международной торговли выбросами углерода и обратилась к мировому сообществу с далеко идущими предложениями.

Несмотря на это, ЕС сталкивается с серьезными проблемами, которые необходимо решать, если он планирует остаться лидером в экологической сфере. Экономическая стагнация и высокий уровень безработицы в значительной мере «похоронили» энтузиазм общественных и государственных деятелей относительно принятия повышенных обязательств по защите окружающей среды. Осуществление экологического законодательства ЕС на национальном уровне по-прежнему оставляет желать лучшего. Кроме того, вступление в ЕС двенадцати новых государств-членов угрожает смещением внимания ЕС с основных глобальных экологических проблем на интересы этих государств Центральной и Восточной Европы. Тем не менее, с позиций глобальной экологической перспективы, расширение ЕС привело к значительному улучшению экологической ситуации в новых государствах Европейского Союза.

Принципы, на которых основана европейская экологическая политика:

а) принцип высокого уровня охраны окружающей среды;

б) принцип предосторожности;

в) принцип превентивных действий;

г) принцип устранения источников ущерба;

д) принцип «загрязнитель платит».

Принцип высокого уровня охраны окружающей среды – один из важнейших и основных принципов экологического права Сообщества. Принцип относится не только к деятельности Комиссии, но и к законотворческой деятельности Европейского парламента и Совета. Однако применение принципа ограничено большой разницей в возможностях различных государствчленов.

Принцип предосторожности. Его сущность заключается в том, что если существует подозрение, что определенные действия могут иметь негативное влияние на окружающую среду, то лучше не совершать этих действий вовсе, чем дожидаться, когда научные исследования докажут причинную связь между данными действиями и негативными последствиями для окружающей среды. Принцип может в некоторых случаях оправдать слишком строгие протекционистские меры государств членов, направленные на предотвращение экологического ущерба, даже при отсутствии причинно следственной связи между данными мерами и возможностью предполагаемого ущерба.

Принцип превентивных действий. Его смысл заключается в подходе, при котором «лучше принять превентивные меры по охране окружающей среды, чем восстанавливать окружающую среду». Необходимость восстановления окружающей среды после нанесенного ущерба более не является первоочередной задачей. Вместо этого принцип предполагает принятие мер, которые вообще исключат возможность нанесения ущерба.

Принцип устранения источников ущерба. В соответствии с данным принципом ущерб окружающей среде должен по возможности устраняться в самом начале его возникновения. Принцип предусматривает предпочтение законодателем устанавливать стандарты выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а не стандарты экологического качества продуктов, особенно когда речь идет о загрязнении воды и воздуха.

Принцип «загрязнитель платит» – загрязнитель должен оплатить стоимость устранения причиненного им ущерба, что заставляет экологически небезопасные отрасли промышленности и отдельные предприятия использовать в производстве менее вредные вещества и технологии. Помимо использования штрафов, принцип работает и при введении экологических стандартов. Компании, которым приходится соответствовать принятым стандартам, начинают применять наилучшие существующие технологии и инвестировать в свой производственный процесс, делая его менее вредным для окружающей среды.

Охрана окружающей среды, наряду с экономической интеграцией, относится к одному из приоритетов ЕС. Более того, экологическая политика рассматривается как неотъемлемая часть европейского интеграционного процесса. За последние 20 лет европейскими странами принято более 200 законов и постановлений, имеющих отношение к охране окружающей среды. В основе экологических мероприятий ЕС заложена Концепция устойчивого развития.
Проблемы окружающей среды затрагивает деятельность практически каждого из институтов ЕС (Совета, Комиссии, Европейского парламента, Суда, Счётной палаты). Проводником экологической политики в Европе является Комитет по экологической политике Европейской экономической комиссии (ЕЭК) ООН.
Для решения экологических задач в рамках единого Европейского экологического пространства действует региональная экологическая организация - Европейское агентство по окружающей среде (ЕЕА), призванное осуществлять достоверную экспертизу по оценке степени экологической опасности, способствовать разработке экологического законодательства и созданию условий для реализации программ в сфере охраны окружающей среды.
Европейское сообщество обладает широкой компетенцией в области экологии. При этом компетенция ЕС в области охраны окружающей среды является совместной с государствами-членами.
Экологическое право ЕС основывается, с одной стороны, на различных нормах Договора о Сообществе, с другой стороны, существует огромное количество постановлений, директив, касающихся экологической тематики.
Среди договоров, заключённые ЕС в сфере экологии, можно выделить:
. договоры, полностью ориентированные на регулирование охраны окружающей среды;
. договоры, содержащие отдельные положения об охране окружающей среды;
. договоры, косвенно связанные с охраной окружающей среды.
В деятельность Европейского сообщества в области охраны окружающей среды принято выделять четыре этапа: 1957-1972 годы, 19721986 годы, 1986-1992 годы, 1992 год-настоящее время.
Первый этап (1957-1972 годы) начинается с появления Сообщества. Однако договор об образовании Сообщества не содержал норм об охране окружающей среды. Мероприятия Сообщества были направлены на достижение иных экономически и социально значимых целей и лишь косвенно затрагивали экологическую сферу; природоохранная деятельность осуществлялась факультативно.
Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) также не были наделены компетенцией в области охраны окружающей среды.
Второй этап (1972-1986 годы) начинается с принятия решения о развитии деятельности организации в сфере защиты окружающей среды. Это было связано с разработкой законопроектов в странах-участниках, с экологическими катастрофами (промышленная авария в Севезо (Италия, 1976)), активизацией международного экологического сотрудничества. Однако положения учредительного договора не были пересмотрены, компетенция в области охраны окружающей среды по-прежнему отсутствовала. Деятельность Сообщества по охране окружающей среды стала осуществляться путём реализации дополнительной компетенции. В 1973 году была принята Первая программа действий Сообщества в отношении окружающей среды, определившая цели, задачи, принципы и приоритетные направления экологической деятельности организации. Отдельно предусматривалось проведение конкретных природоохранных мероприятий на ближайшие годы. Программа оказала существенное влияние на последующие аналогичные программы, принятые в 1977 и 1983 годах.
Во второй период Сообществом был принят ряд важнейших актов, определивших процедуру оценки воздействия на окружающую среду, стандарты эмиссии загрязнения окружающей среды.
Третий этап (1986-1992 годы) был связан с завершением формирования экологической политики Сообщества, закреплением в учредительном договоре соответствующих полномочий. Были закреплены цели и принципы экологической политики, обозначены полномочия по международному сотрудничеству.
В отношениях между Сообществами и государствами-членами в сфере охраны окружающей среды был установлен принцип субсидиарности, который после Маастрихтского договора 1992 года был распространён на всю совместную компетенцию Сообщества и государств-членов.
В третий период были заложены механизмы мониторинга окружающей среды, экологической сертификации, сбора и обработки экологической информации, проведены первые мероприятия по созданию механизма финансирования и защите экологических прав.
Четвёртый этап (1992 год-по настоящее время) начался с принятия Маастрихтского договора о Европейском союзе в 1992 году. Договор о ЕС был дополнен экологическими целями деятельности организации, защита окружающей среды признавалась одним из направлений деятельности ЕС. Кроме того, дополнялись цели и принципы экологической политики.
Среди целей экологической политики ЕС были обозначены:
. защита окружающей среды;
. охрана здоровья людей;
. рациональное использование природных ресурсов;
. содействие международному экологическому сотрудничеству.
Среди принципов экологической политики ЕС выделялись следующие:
. принцип субсидиарности, означающий, что Сообщество должно осуществлять деятельность в тех вопросах, с которыми государства-члены не могут справиться самостоятельно или решение которых на уровне Сообщества будет более эффективным, чем на уровне государств-членов;
. принцип превентивных действий, то есть признание предупреждающих и профилактических действий;
. принцип предосторожности, исходящий из того, что недостаток научных результатов по конкретной проблеме не должен вести к отмене мероприятий ЕС по профилактике загрязнения окружающей среды;
. возмещение ущерба окружающей среде путем устранения источника ущерба;
. принцип экологической ориентированности, когда любая деятельность осуществляется с учётом потребностей окружающей среды;
. «загрязнитель платит»;
. принцип интеграции, требующий включение охраны окружающей природной среды в разработку и проведение остальных политик Сообщества.
Кроме того, при принятии решений в большинстве случаев предпочтение отдавалось процедуре совместного принятия.
Основными задачами в сфере охраны окружающей среды, требующими координации усилий всех европейских стран, признавалось решение следующих проблем: климатические изменения, разрушение озонового слоя Земли, потеря биоразнообразия, увеличение числа технических аварий, управление источниками пресной воды, деградация лесных ресурсов, управление прибрежными территориями, производство и утилизация отходов, городская экология.
Большое значение для определения современной компетенции ЕС в области охраны окружающей среды сыграл Амстердамский договор 1997 года, когда принцип защиты окружающей среды был обозначен в качестве принципа деятельности Европейского сообщества. Ниццкий договор 2001 года не предусматривал каких-либо значительных изменений в области охраны окружающей среды.
На современном этапе особенности деятельности Европейского сообщества в сфере защиты окружающей среды заключаются:
. в совместной экологической компетенции ЕС с государствами- членами;
. неразрывной связи экологическая деятельности ЕС с другими направлениями интеграции;
. в «дуализме компетенции», выражающемся в том, что организации предоставляются учредительным договором полномочия в сфере охраны окружающей среды для достижения непосредственно целей экологической политики ЕС (ст. 174-176), а также для достижения целей поддержания функционирования внутреннего рынка (ст. 95).
К основным направлениям правового регулирования ЕС защиты окружающей среды относится экологическая стандартизация, оценка воздействия на окружающую среду; сбор и обработка экологической информации, мониторинг окружающей среды; экологическая сертификация; экологический менеджмент и экологический аудит; развитие механизма финансирования; защита экологических прав.
Последнее является наиболее значимой современной тенденцией в развитии экологического законодательства ЕС.
В государствах-членах Европейского союза в экологической сфере гарантируются следующие права:
. фундаментальное экологическое право - право на благоприятную окружающую среду;
. иные экологические права, одновременно являющиеся гарантиями реализации и защиты фундаментального экологического права;
. конституционные и другие права, смежные с экологическими (подробнее см. Третьякова А. А. Экологические права граждан по законодательству государств-членов Европейского союза: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001. - С. 8).
Среди наиболее значимых нормативных актов европейского права отметим Директиву 90/313/ЕЭС о свободе доступа к информации об окружающей среде 1990 года, принятую с целью обеспечения свободы доступа и распространения экологической информации, имеющейся в распоряжении органов власти, а также определения пределов доступности такой информации.
В 2003 году была принята новая Директива Европейского парламента и совета 2003/4/ЕС об отмене Директивы 90/313/ЕЭС и о доступе общественности к информации об окружающей среде, приводящая законодательство Сообщества в соответствие с Орхусской конвенцией.
Существенное значение для обеспечения гарантий экологических прав имеет и Директива 85/337/ЕЭС по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду 1985 года, изменённая Директивой 97/11/ЕС 1997 года.
Дополнительные механизма защиты экологических прав на уровне ЕС стимулирует Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды, утвержденная в 2002 году. Среди ее приоритетов находится и становление законодательства ЕС об экологической ответственности.
Наиболее распространенной формой общественного участия в экологическом нормотворчестве в Европейском союзе стало объединение в природоохранные организации или группы. Эффективность их действий в различных государствах-членах различна. Наибольшая активность общественности характерна для Великобритании, Германии, Нидерландов и Дании, наименьшая - для Ирландии, Греции.
В государствах-членах ЕС существуют различные возможности обращения в суд за защитой экологических прав:
. возможность обращения в суд за защитой экологических прав любого лица (Голландия, Ирландия);
. возможность обращения в суд за защитой экологических прав любого заинтересованного лица (Франция, Великобритания, Испания, Швеция, Финляндия);
. возможность обращения в суд за защитой экологических прав только при нарушениях индивидуальных прав истца (Германия);
. возможность обращения в суд за защитой экологических прав, предоставленная соответствующим ассоциациям (Италия, Греция) (См. Охрана окружающей среды в деятельности Европейского сообщества (международно-правовой аспект). - М., 2001; Калиниченко П.А. Защита экологических прав в законодательстве Европейского сообщества // Экологическое право. - № 2. - 2003. - С. 55-60).
На современном этапе ЕС совершенствует правовую базу охраны окружающей среды. Так, обновлению подверглись акты относительно мониторинга окружающей среды, экологической сертификации, проведения оценки воздействия на окружающую среду, механизма финансирования экологических мероприятий и др. Одновременно предпринимаются попытки кодификации многочисленных норм в области экологической стандартизации.
Лидером среди стран ЕС в области охраны окружающей среды считается Германия.
Правовое регулирование в области охраны окружающей среды и использовании природных ресурсов здесь сосредоточено на уровне федеральных земель и местных органов власти. Сфера полномочий федеральных органов в области охраны окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов ограничивается разработкой и реализацией федеральной экологической политики; законотворчеством; нормативно-правовым регулированием; координацией природоохранной деятельности, экологическим мониторингом, международным сотрудничеством, включая работу с Европейским союзом; регулированием производства и использования всех видов радиоактивных веществ и атомной энергии. Федеральному министерству по охране окружающей среды, наделенному не столько исполнительными, сколько управленческими функциями, подчинен ряд федеральных органов. Среди них Экологическая федеральная служба (ответственная за экспертизу), Федеральная служба защиты природы (в отличие от первой ее компетенция распространяется и на охрану природы и ландшафтов), Федеральная служба по защите от радиационного воздействия, Институт Роберта Коха (ответственен за введение в оборот генно-модифицированных организмов) и др.
На уровне земель экологическое управление организовано по- разному, что связано с различиями в размере и структуре земель. Но различия заключаются в названии, а не функциях. На уровне правительств все земли располагают собственным экологическим министерством как высшей ступенью в организационной иерархии.
На сегодняшний день нормативная база охраны окружающей среды в Германии включает в себя многочисленные законодательные акты, правовые положения. Среди них федеральный закон об охране природы и ландшафтном планировании, законы об эмиссиях, о генной технике, о включении в планы экономического развития вопросов охраны окружающей среды. Следует отметить, что нормативная система проведения экологической экспертизы действовала здесь задолго до принятия соответствующей Директивы ЕС 1985 года. Особое внимание в Германии уделяется экологическому обучению производственного персонала. Охрана окружающей среды является сферой, обеспечивающей рабочие места значительной части немецкого населения.
Ежегодно возрастает число предприятий, занимающихся разработкой экологичных и ресурсосберегающих технологий или предлагающих услуги в области охраны окружающей среды. Целый ряд предприятий привлекает покупателей знаками экологически чистой продукции. Немецкий экологический знак «Голубой ангел» стал успешным инструментом обозначения экологической продукции. Экологические критерии раздачи этого знака определяются жюри, состоящим из представителей органов управления и общественных объединений. При этом критерии формируются так, что только особо экологически чистые продукты получают право ввести этот знак и рекламировать свою экологическую чистоту. Важным инструментом для создания экологической прозрачности рынка служит обязанность обозначения экологически релевантных качеств продукции.
В последние годы главные акценты в политике охраны окружающей среды были сделаны на постепенный отказ от использования атомной энергии, сокращение выбросов углекислого газа, развитие производства с замкнутым циклом. Германия занимает ведущие позиции по сокращению эмиссии углекислого газа.
В сфере защиты климата немецкая экополитика предусматривает эффективное производство энергии; ее рациональное использование; увеличение использования возобновляемых источников энергии. Причем поощряется не только применение энергосберегающих технологий, но и активно стимулируются капиталовложения в технологии, основанные на использовании солнечной энергии и энергии ветра (в последнем Германия также занимает лидирующее положение). Предполагается к 2010 году увеличить производство электроэнергии за счет использования возобновляемых до десяти процентов. Для содействия энергосбережению и расширению использования возобновляемых источников энергии предусмотрены льготные кредиты и дотации. На сегодняшний день Германия является одной из ведущих стран-экспортеров безопасных для окружающей среды технологий.
Защита климата, экономический рост, конкурентоспособность германской экономики и обеспечение занятости рассматриваются как звенья одной цепи.
Германия является активной сторонницей Киотского протокола. Вытекающие из него обязательства - сократить эмиссию углекислого газа к 2012 году на 21 % - (по сравнению с уровнем 1990 года) были выполнены уже в 2001 году на 85 %.
Линия на постепенный отказ от использования атомной энергии, закрепленная Федеральным законом 2002 года, связана с проблемой утилизации ядерных отходов и последствиями возможных аварий. Предполагается к 2021 году вывести все атомные электростанции из эксплуатации.
С 2000 года в Германии было полностью запрещено использование бензина со свинцовыми присадками; преимущества отдаются топливу, не содержащему серы.
Для поддержания чистоты воздуха в 2001 году были приняты дальнейшие нормативно-правовые акты, направленные на снижение эмиссии вредных веществ (прежде всего таких как двуокись серы, окислы азота, частицы пыли, свинец, бензол и окись углерода), в том числе и путем установления предельного допустимого уровня их концентрации, особый акцент был сделан на информировании граждан.
Для охраны морских ресурсов со странами бассейна Северного и Балтийского морей были заключены соглашения об их охране. Экологические сборы, платежи и налоги охватывают сброс сточных вод. Плата за сброс сточных вод зависит от объема сточных вод, содержания в них тяжелых металлов, углеводородов, азота. В промышленности, жилищно-коммунальном хозяйстве большое внимание уделяется разработке технологий, позволяющих добиться максимального снижения загрязнения воды. Поощряется переход сельскохозяйственных предприятий на экологически чистое земледелие. Сокращается использование удобрений, уменьшаются риски, связанные с использованием для защиты растений ядохимикатов. В сельском хозяйстве распространяются новые возможности: так, промышленность активно производит товары из растительного сырья: фасонные детали для автомобилей из льна, упаковки из картофельного крахмала и т. д.
Для обеспечения экономии сырьевых ресурсов, разработки малоотходных технологий Германия с 1996 года стала осуществлять активный переход к замкнутому циклу производства.
Широко распространена система сортировки бытовых отходов. Соответствующие контейнеры («белое стекло», «темное стекло», «бумага, картон», «остаточный мусор») не только установлены в общественных местах, автостанциях, государственных учреждениях, развлекательных комплексах, но и активно внедрены немцами в собственных жилых помещениях.
В соответствии с законодательством ответственность за отходы несет производитель или владелец. На практике речь идет о «дуальной системе», участники которой забирают у потребителей и перерабатывают использованные упаковочные материалы. Это финансируется производящими отходы предприятиями. Особые правила распространяются на отходы, требующие при утилизации больших затрат (например, подержанные автомобили, старые холодильные установки и телевизоры).
О масштабах природоохранной деятельности можно судить и по факту наличия в ФРГ более 6000 ландшафтных заказников и объявления природными заповедниками более 5000 районов.
В Великобритании установилось сравнительно мягкое правовое регулирование охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Экологическое законодательство Великобритании состоит из большого числа законов и подзаконных актов, посвященных регулированию определенных видов антропогенного воздействия на природную среду. Здесь сложилась система государственных органов по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов во главе с Министерством окружающей среды, выполняющим, в основном, координирующую функцию. С 1970 года начала свою работу Комиссия по охране окружающей среды от загрязнения, имеющая статус независимой неправительственной организации. На нее возложено наблюдение за эффективностью природоохранной деятельности. Введение системы платежей за водопользование и сброс промышленных сточных вод, налогообложения за использование материала (налог на ископаемое топливо) позволило Великобритании значительно снизить государственные финансовые затраты и перебросить средства на программы по охране окружающей среды.
Во Франции действует большое количество законов и подзаконных актов в области обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды. Основные из них - закон «Об охране окружающей среды», принятый в 1976 году, закон «Об отходах» (1975) и закон «О зарегистрированных зданиях» (1976). В Уголовном кодексе Франции 1994 года прописано понятие экологического терроризма. Франция стала одной из первых стран, применивших систему платежей за стоки или выбросы.
Значительную часть работы, связанной с обеспечением экологической безопасности, выполняет жандармерия. С 1992 года при национальном командовании жандармерии действует специальный отдел для координации действий в области охраны окружающей среды. Среди всех подразделений жандармерии распространен меморандум о природе и окружающей среде. Однако нечеткий правовой статус деятельности полиции и жандармерии по обеспечению экологической безопасности, недостаточное материальное оснащение тормозят работу данных структур.
Эффективность экологической политики Швейцарии, где за охрану окружающей среды совместно отвечают Конфедерация и кантоны, обуславливается разработанной законодательной базой, ее четким исполнением с привлечением сил правопорядка и значительными финансовыми затратами.
Правовой базой охраны окружающей среды в Швейцарии является Федеральный закон об охране природы и ландшафтов 1966 года, требующий от властей при выполнении своих задач сохранения природных и исторических памятников. Эффективно действует Швейцарский фонд по защите национальной природы.
В Бельгии существенную роль в решении проблемы охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности играет жандармерия. Благодаря доступу к информационным материалам других правительственных ведомств и использованию измерительных приборов, жандармы могут выявлять многие экологические нарушения во время патрулирования или пресекать организованную преступную деятельность в сфере охраны окружающей среды. Для жандармов выпущено «Экологическое руководство». В Бельгии активно действуют экологические подразделения.
Активную экологическую политику проводят Нидерланды. Ее история берет начало с 60-х годов. Позднее был принят «Меморандум приоритетов по окружающей среде» и «Планы национальной политики в области окружающей среды». Страна исходит из возможности сосуществования экономического роста и улучшения качества окружающей среды.
Реализация экополитики осуществляется на центральном и муниципальном уровнях. Общей координацией экологических вопросов занимается Министерство жилья, пространственного планирования и окружающей среды, ответственное за разработку и выполнение планов национальной политики в области окружающей среды и ежегодных Национальных экологических программ. Ему содействуют министерства: экономики; сельского хозяйства; управления природными ресурсами; транспорта; управления водными ресурсами.
В Норвегии раз в два года правительство предоставляет парламенту доклады о состоянии окружающей среды в стране и о проводимой экологической политике. Особая роль в реализации экополитики отводится муниципальным органам власти. Законодательство по охране окружающей природной среды направлено непосредственно на источник сбросов, а объемы регулируются через разрешение на сбросы. В Норвегии сама промышленность несет ответственность за соблюдение нормативов по охране окружающей среды. Система государственного контроля базируется на инспектировании и системном аудите. Активно действует Норвежский правительственный экологический фонд, поддерживающий экологически чистые технологии.
Вопросы безопасности, технические решения в сфере внешней окружающей среды при разведке и добыче нефти координируются Нефтяным Директоратом (NPD). Практикуется выдача лицензий через тендерные раунды.
С 1988 года в Норвегии действует Национальное ведомство по расследованию и пресечению экономической и экологической преступности - Экокрим. По его контролем подготавливаются руководства по борьбе с загрязнением окружающей среды и с преступлениями против культурных ценностей. Наиболее крупный штраф, наложенный в Норвегии, составил 300 000 долларов, такую же сумму составила самая крупная конфискация. (Экологическая политика / [под ред. С.В. Устинкина]. - Н. Новгород, 2003. - С. 100).
В 1997 году была принята долгосрочная программа-стратегия «Норвежский дом», в основе которой было заложено производство в рамках экологически стабильного общества. В качестве основных направлений экополитики были определены:
. развитие структуры, стимулирующей устойчивое производство и потребление;
. развитие инструментов для контроля социального развития в направлении стабильности и для гарантии эффективных действий по защите окружающей среды в различных сферах;
. международное сотрудничество в целях решения глобальных и региональных экологических проблем;
. деятельность по сохранению биологического разнообразия, сокращению распространения опасных химических веществ, снижению выбросов парниковых газов;
. привлечение промышленности, предпринимателей и потребителей к работе по устойчивому развитию (см. Доклад № 58 Правительства Норвегии «Об экологической политике устойчивого развития». - (http://www.odin.dep.no)).

Основные направления экологической политики Европейского союза (ЕС): постоянное усиление внимания к проблемам охраны окружающей среды; переход от упоминания экологических проблем в документах ЕС к принятию специальных обширных актов и программ действий; закрепление экологической политики в ряду иных политик, проводимых и поддерживаемых ЕС и его органами, странами-участницами; создание специальных образований для решения задач экологической политики и контроля в данной области; увеличение масштабов финансирования экологических мероприятий.

Согласно Договору об учреждении Европейского экономического сообщества целями ЕС в данной сфере является :

– сохранять, защищать и улучшать состояние окружающей среды;

– вносить вклад в защиту здоровья людей;

– добиваться разумного и рационального использования природных ресурсов;

– содействовать на международном уровне мерам, относящимся к межрегиональным и общемировым проблемам защиты окружающей среды.

В целом экологическая политика Сообщества в области охраны окружающей среды и рационального природопользования определяется как направленная на достижение высокого уровня защиты с учетом разнообразия ситуаций в различных регионах ЕС.

Принципы экологической политики ЕС , получившие дальнейшее развитие в проекте Конституции ЕС:

– принцип превентивных действий;

– принцип возмещения ущерба окружающей среде, главным образом путем устранения его источников;

– принцип оплаты ущерба теми, кто его причинил («загрязнитель платит»);

– принцип устойчивого развития, т. е. учет интересов настоящих и будущих поколений при использовании природных ресурсов;

– принцип выбора наилучшей из возможных охраны окружающей среды, согласно которому страны-участницы могут вводить более строгие меры, чем это предусмотрено актами ЕС.

Данный перечень принципов не является исчерпывающим.

Экологическая политика ЕС осуществляется наряду и согласованно с такими направлениями деятельности, как: индустриальная политика; энергетическая политика; транспортная политика; сельскохозяйственная и лесохозяйственная политика; политика в области туризма; торговая политика.

Наибольшее внимание в странах-участницах ЕС уделяется развитию экономических механизмов охраны окружающей среды (инвестиции, предоставление грантов и т. п.).

В целях реализации политики в области охраны окружающей среды и рационального природопользования и правовых предписаний экологического характера в праве ЕС широко применяются разрешительные и уведомительные процедуры . Обязательства по уведомлению предусмотрены для создания и использования генно-инженерно-модифицированных организмов.

По праву ЕС существует несколько видов лицензирования : на выбросы, на ухудшение качества окружающей среды, на производство и иной оборот продукции – разрешения на поставку на рынок пестицидов, биоцидов, импорт и экспорт озоноразрушающих веществ, особо охраняемых видов флоры и фауны и ряд других.

Специфические правовые инструменты – запрещения и обязательства действовать – в праве ЕС регулируются подробно. Это допустимость ограничения импорта из-за производств, наносящих вред окружающей среде, по международному торговому праву.

· 1. Понятие экологического права, его особенности

· 2. Экологическая система как объект правового регулирования

· 3. Механизм действия экологического права

· 4. Основные принципы экологического права

· 5. Факторы формирования и развития экологического права

· 6. Источники экологического права

· 7. Конституция РФ как источник экологического права

· 8. Экологическая доктрина РФ

· 9. Военная и морская доктрины РФ

· 10. История экологического права и законодательства

· 11. Объекты экологического права

· 12. Субъекты экологического права

· 13. Государственные органы в сфере обеспечения экологической безопасности

· 14. Понятие и общая характеристика экологических прав граждан РФ

· 15. Информационное обеспечение охраны окружающей среды

· 16. Право собственности на природные ресурсы

· 17. Субъекты права собственности и формы собственности на землю и природные ресурсы

· 18. Ответственность за нарушение права собственности на природные ресурсы

· 19. Право природопользования: понятие и виды

· 20. Экологическое управление: сущность, функции, методы и принципы

· 21. Система органов государственного управления в сфере охраны окружающей среды

· 22. Правовой статус органов Министерства природных ресурсов РФ

· 23. Правовой статус Федеральной службы по надзору в сфере природопользования

· 24. Экономический механизм охраны окружающей среды

· 25. Экологический мониторинг

· 26. Понятие и виды кадастров

· 27. Регистрационная деятельность в сфере охраны окружающей среды

· 28. Экологический контроль

· 29. Экологическая экспертиза: понятие, виды и порядок проведения

· 30. Экологическое лицензирование

· 31. Экологическое нормирование

· 32. Экологическая стандартизация и сертификация

· 33. Экологические правонарушения: понятие и виды

· 34. Сущность и виды экологических преступлений

· 35. Уголовная ответственность в сфере экологопользования

· 36. Административная ответственность за экологические правонарушения

· 37. Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения

· 38. Гражданско-правовая ответственность

· 39. Объекты и субъекты охраны земель

· 41. Правовые и организационные средства охраны земель

· 42. Ответственность за нарушение земельного законодательства

· 43. Леса как объект эколого-правового режима лесопользования

· 44. Лесопользование и его виды

· 45. Правовое регулирование мер по охране лесов

· 46. Ответственность за нарушение лесного законодательства

· 47. Объекты и субъекты водных отношений

· 48. Право собственности на водные ресурсы

· 49. Право водопользования и плата за пользование водными ресурсами

· 50. Водные сервитуты

· 51. Правовая охрана вод

· 52. Ответственность за нарушения водного законодательства

· 53. Объекты правового регулирования в сфере недропользования и их классификация

· 54. Право собственности на недра и право недропользования

· 55. Плата за пользование недрами

· 56. Ответственность за нарушение законодательства о недрах

· 57. Объекты правовой охраны морской среды, континентального шельфа, исключительной экономической зоны РФ

· 58. Ресурсы морской среды, континентального шельфа и исключительной экономической зоны

· 59. Охрана континентального шельфа, исключительной экономической зоны, морской среды

· 60. Животный мир как объект охраны и использования

· 61. Законодательство РФ и ее субъектов об охране животного мира

· 62. Правовая охрана животного мира

· 63. Право собственности и право пользования животным миром

· 64. Правовое регулирование охоты

· 65. Правовое регулирование рыболовства

· 66. Ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании животного мира

· 67. Понятие и краткая характеристика особо охраняемых природных территорий (природно-заповедного фонда РФ)

· 68. Режим охраны отдельных категорий особо охраняемых природных территорий

· 69. Ответственность за нарушение законодательства о заповедной охране

· 70. Охрана атмосферного воздуха, озонового слоя и климата

· 71. Нормирование как важнейший инструмент охраны атмосферного воздуха

· 72. Государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха

· 73. Ответственность за нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха

· 74. Правовой режим поселений, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон

· 75. Объекты правового регулирования обращения с опасными веществами

· 76. Ответственность за нарушения правил обращения с опасными веществами

· 77. Законодательство и государственная экологическая политика в области обращения с отходами

· 78. Понятие и классификация отходов

· 79. Этапы обращения с отходами

· 80. Ответственность за нарушение законодательства об отходах

· 81. Правовое регулирование генно-инженерной деятельности

· 82. Правовое регулирование экологической безопасности населения и территорий

· 83. Чрезвычайная экологическая ситуация: понятие, классификация

· 84. Экологическое бедствие

· 85. Чрезвычайное положение

· 86. Анализ экологических рисков

· 87. Правовое регулирование торговли окружающей средой

· 88. Источники международного экологического права

· 89. Международное экологическое право: понятие, основные принципы

· 90. Экологическая политика европейского союза: принципы и основные направления